Міжнародний досвід закупівель у надзвичайних ситуаціях: застосовуємо позитивні практики

1. Коли публічні закупівлі — надзвичайні

Надзвичайні ситуації часто пов’язані з необхідністю зберегти та врятувати людські життя. Коли вони трапляються, особливу додаткову цінність має практичне значення закупівель — закупівля потрібного продукту в потрібній кількості та якості у потрібний час для доставки в потрібне місце.

Важливість комунікації, співпраці та координації під час надзвичайних закупівель — величезна. Повільні або неефективні закупівлі можуть затримати або зупинити терміново необхідну допомогу людям, які постраждали від надзвичайної ситуації. За таких обставин ключові фактори — цінність людського життя та об’єктивна необхідність співпраці. Це добре підтверджує приклад такої глобальної надзвичайної ситуації, як пандемія COVID-19.

Загалом уряди в усьому світі виявилися недостатньо підготовленими до такої надзвичайної ситуації. Підтверджують це проблеми з організацією закупівель як одного з основних елементів урядових відповідей на пандемію. Схожі негативні практики та відсутність координації засвідчують, що всі нації та країни, навіть з різною культурною різноманітністю, мають однакові людські проблеми та поведінки.

Досвід України щодо збереження можливості проводити конкурентні закупівлі, інформаційної та звітної прозорості навіть за прямими закупівлями в умовах війни з російським агресором, що нині триває, унікальний. Він не має прецедентів у Європі та, мабуть, у світі.

Різний досвід і рекомендації щодо надзвичайних закупівель — не нова, але маловідома тема, щодо якої є небагато досліджень і публікацій. Одним із останніх та найбільш корисних є гайд Світового банку «Надзвичайні закупівлі для відновлення і реконструкції»¹ (далі — Гайд). За ним закупівлі у контексті надзвичайних ситуацій мають чотири фази.

2. Які дії властиві замовникам

Оскільки нас цікавить саме процес закупівель, розгляньмо, які закупівельні процедури/кроки під час надзвичайної ситуації узагальнені у Гайді.

Зазвичай у таких ситуаціях замовники:

• подовжують дію чинних договорів про закупівлю та вносять до них зміни;
• широко, а деколи першочергово, застосовують переговорну або пряму закупівлю;
• широко застосовують запит цінових пропозицій та електронні каталоги;
• спрощують класичні відкриті торги — коротші строки, менше вимог до учасників і менший документообіг;
• широко застосовують рамкові угоди та централізовані закупівлі, особливо за наявності ЦЗО;
• використовують «господарський спосіб» — закривають потреби своїми силами та ресурсами;
• залучають волонтерські ресурси, як-от людей, техніку;
• використовують допомогу міжнародних партнерів.

Майже всі ці кроки мають місце в Україні. Деякі лише розвиваються, наприклад, замовники почали більше застосовувати електронні каталоги, централізовані закупівлі. А на деякі ще тільки очікуємо. Йдеться про можливі зміни до Закону № 922² щодо спрощеного порядку відкритих торгів і поширення електронних каталогів на послуги та закупівлі з вартістю до «європорогів», які наразі опрацьовує Робоча група експертів за модерації Київської школи економіки.

3. Які переваги за Директивою ЄС

Нещодавно Україна отримала статус країни — кандидата на членство в ЄС. Тож цікавими стають опції для надзвичайних закупівель в країнах ЄС.

Головним джерелом правил єдиного ринку публічних закупівель у ЄС є спеціальна Директива № 24/2014. Вона передбачає для закупівель з нагальних потреб, насамперед у разі надзвичайних ситуацій, такі гнучкості:

• скорочені строки подання тендерних пропозицій мінімум до 15 днів під час відкритих торгів та до 10 днів на другому етапі торгів з обмеженою участю;
• переговорну процедуру у разі лише однієї відміни відкритих торгів (а не двох, як у Законі № 922) — через відсутність поданих пропозицій або якщо учасник подав лише одну пропозицію;
• інструмент динамічних закупівельних систем для товарів і послуг загального вжитку. Фактично — це рамкові угоди в електронному форматі, до яких постійно можуть приєднатися учасники, які відповідають заявленим кваліфікаційним умовам та з-поміж яких згодом проводять відбір, щоб укласти договір;
• можливість замовників-монополістів для складних закупівель застосувати так звані кваліфікаційні системи та надалі запрошувати лише кваліфікованих учасників у торгах з обмеженою участю або у переговорній процедурі;
• збільшена вартість договорів до певного ліміту без проведення додаткових процедур закупівель;
• скорочені строки розгляду скарг;
• рамкові угоди, централізовані закупівлі та механізм «спільних» закупівель, за яким декілька замовників, як-от сусідні муніципалітети, об’єднують свої потреби для спільних закупівель.

4. Які ризики надзвичайних закупівель

Щоб проаналізувати ризики, які мали місце в більшості країн світу, зокрема і в Україні, звернімося до міжнародної практики надзвичайних закупівель. Візьмемо для прикладу глобальну надзвичайну ситуацію³— пандемію COVID-19.

Ризик 1. Домінують прямі закупівлі

Закупівлі в одного учасника замовники використовували без достатніх обґрунтованих підстав, з порушенням встановленої процедури та дефіцитом прозорості щодо даних про укладені договори та їх виконавців.

Ризик 2. Надлишкове законодавче доурегулювання

Здебільшого національні законодавчі акти вже передбачали положення про надзвичайні закупівлі. Законодавці скористалися найкращими міжнародними практиками та законодавчими актами, наприклад Типовим законом про закупівлі Комісії ООН ЮНСІТРАЛ, Угодою СОТ про закупівлі.

Серед наявних інструментів — особливий випадок для переговорної процедури та/або прямої закупівлі, а в деяких країнах — виняток зі сфери дії закону про закупівлі.

Проте окремі національні уряди внесли додаткові поправки або нові положення, якими:

• ввели перелік товарів і послуг, закупівлю яких проводять за допомогою спеціального прискореного механізму/прямої закупівлі. В окремих країнах сформували навіть два переліки, якими розділили закупівлі на суто прямі надтермінові та не менш термінові предмети закупівель, які дозволили закуповувати за спрощеною тендерною процедурою;
• тимчасово вивели такі закупівлі зі сфери дії національного закону про закупівлі;
• скоротили строки проведення закупівель та укладання договорів.

Такі зміни до законодавства забирали дорогоцінний час на узгодження і проходження в уряді, парламенті. Переважно вони мали політичне значення, аніж справді були юридично необхідними, адже законодавство вже містило положення про надзвичайні закупівлі.

Ризик 3. Непрозорість = неефективність

Коли з-під дії закону виключили певні договори або дозволили проводити закупівлі в одного учасника, втратили можливість бачити, з ким та на яких умовах замовники укладали договори. Це не тільки підривало загальний принцип прозорості, але й спотворювало ефективну координацію між залученими державними органами. Бувало, що замовники об‘єднували в одну переговорну процедуру/пряму закупівлю зовсім різні предмети закупівель, що могло призвести до погано виконаного контракту та відсутності інформації про ціну за одиницю товару.

Ризик 4. Закупівлі, не пов’язані із протидією COVID-19

Зловживання надзвичайною ситуацією для інших закупівель можна частково пояснити:

• поганою оцінкою потреб. Наприклад, коли не зрозуміло, яка саме кількість захисного медичного одягу потрібна окремим лікарням;
• тонкою лінією пов’язаності потреби з COVID-19. Наприклад, дрібний ремонт приймального відділення лікарні, як-то фарбування стін та заміна електроламп.

Проте були випадки явного зловживання надзвичайною ситуацією зі спрощеними чи винятковими правилами закупівель для придбання офісних меблів для керівництва муніципалітетів чи капітального ремонту даху в музеях.

Ризик 5. Укладання договорів з неперевіреними контрагентами

Замовники укладали договори з компаніями, що не спеціалізуються на медичних поставках або були зареєстровані напередодні укладення договору. Така практика — чіткий індикатор ймовірної корупції, що за даними Transparency International, ще до кризи становила майже 25% світових витрат на закупівлі у сфері охорони здоров’я. У деяких країнах були випадки, коли прямий договір на медичне обладнання уклали з компанією, відомою продажем квітів чи зброї, або велику партію респіраторів закупили у компанії, зареєстрованої безпосередньо перед укладенням договору. Очевидно, що ціни в таких договорах були вищими за середньоринкові навіть з огляду на нагальність потреби.

Ризик 6. Цінові маніпуляції

Окрім високої ціни в договорі, мали місце й інші негативні практики:

• початкова ціна була аномально високою через монопольний статус постачальника. Зазвичай це могла спричинити слабка державна антимонопольна політика. Фактично у таких випадках постачальники шантажувати замовників, які не мали інших варіантів;
• чисельні невиправдані зміни до договорів, спрямовані на підвищення цін. Зазвичай їх доповнювало відстрочення постачання.

5. Коли практика — позитивна

Позитивний досвід закупівель⁵ теж був. Наведемо чотири приклади щодо пандемії COVID-19.

В Україні ГО вдалося забезпечити моніторинг діяльності щодо ковідних закупівель за двома напрямами. Насамперед можемо говорити про тиск на парламент та уряд, щоб забезпечити гарантії прозорості в надзвичайних закупівлях. Навіть у таких екстрених випадках усі замовники повинні публікувати детальний звіт у Prozorro після того, як уклали договір. Аналогічний підхід збережений для закупівель в умовах воєнного стану.

Prozorro має сучасний інструмент бізнес-аналітики — bi.prozorro.org. Окремий додаток у ньому працює для всіх закупівель у сфері охорони здоров’я в Україні. Є можливість зробити вибірку, щоб показати всі екстрені закупівлі, пов’язані з COVID-19. А отже, можна відстежувати та контролювати всі договори.

ГО долучилися й до розроблення допоміжних вебінструментів. Це, зокрема:

• інтерактивна система для аналізу та прогнозування медичної допомоги у зв’язку з COVID-19, у т. ч. щодо наявних та прогнозних потреб ліків, обладнання, лікарів, медсестер;
• онлайн-платформа «Електронні ліки», де будь-хто у будь-якій державній чи комунальній лікарні може перевірити наявність ліків, закуплених бюджетним коштом;
• онлайн-платформа «РазомUA проти COVID-19», створена за підтримки ПРООН. З її допомогою виявляли наявні потреби українських лікарень, збирали кошти на потреби лікарень та звітували про їх використання;
• аналітичний інструмент щодо закупівель, пов’язаних з COVID-19, на моніторинговому вебпорталі Dozorro (covid.dozorro.org/). Він допомагає збирати, візуалізувати та аналізувати дані. Тож можна, наприклад, дослідити, яка компанія є найбільшим постачальником медичних виробів, а потім проаналізувати причини такого успіху.